sehepunkte 10 (2010), Nr. 9

Sabine Mecking / Janbernd Oebbecke (Hgg.): Zwischen Effizienz und Legitimität

Die kommunalen Gebiets- und Funktionalreformen der 1960er und 1970er Jahre bildeten so etwas wie die Schnittmenge vieler weiterer Reformen zur Entwicklung und Erschließung der elf "alten" Bundesländer. Die Neuordnungspläne waren als Motor einer Modernisierung gedacht, die von Politik, Wissenschaft und Verwaltung planvoll gesteuert werden sollte, sie lösten aber vielfach den Protest betroffener Bürger aus, die Anspruch auf die Mitgestaltung ihres Lebensumfelds erhoben.

Während es an einschlägigem verwaltungswissenschaftlichen Schrifttum nicht fehlt, hat sich die Geschichtswissenschaft diesem Themenfeld - auch aufgrund der gesetzlichen Sperrfristen für Archivgut - erst seit wenigen Jahren zugewandt. Umso erfreulicher ist es, dass der Projektverbund "Kommunale Gebiets- und Funktionalreformen" nun seine Ergebnisse in der kompakten Form eines Sammelbands vorgelegt hat. Dabei geht es den Herausgebern - Sabine Mecking, die sich 2009 mit einer Studie zur Entwicklung von Staat und Gesellschaft im Kontext der kommunalen Gebietsreform in Nordrhein-Westfalen habilitiert hat, und Janbernd Oebbecke der an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster Öffentliches Recht und Verwaltungslehre unterrichtet - sowohl um die genuin historische Perspektive als auch um die Untersuchung aktueller Vorhaben mehrerer Landesregierungen aus juristisch-verwaltungswissenschaftlicher Sicht. Der Sammelband verfolgt das Ziel, "über das amtliche und verwaltungstechnische Schriftgut sowie juristische und strukturpolitische Stellungnahmen hinaus [...] die Haltung einzelner Bevölkerungskreise und Gesellschaftsgruppen zur Gebietsreform zu erfassen" (13), und fragt nach den damit verbundenen Modernisierungsprozessen. Das besondere Interesse gilt dabei den Vorstellungen von Planung und Globalsteuerung sowie den soziokulturellen Veränderungen, die sich nicht zuletzt in der Form neuer sozialer Bewegungen äußerten. Alles in allem versuchen die Herausgeber eine "differenzierte Einordnung des Phänomens Gebietsreform als gesamtgesellschaftliches Ereignis" und spüren zudem "historischen Parallelen" nach (25).

Nach einer ausführlichen Einleitung von Mecking und Oebbecke folgt ein kurzer Aufsatz von Jürgen Reulecke, der die Geschichte der Kommunalreformen umreißt. Die nächsten beiden Beiträge von Michael Ruck und Habbo Knoch skizzieren den Rahmen für die folgenden Aufsätze. Sie arbeiten den Willen zur Gesellschaftsveränderung heraus, sei es "von oben" durch politische Planung oder "von unten" durch bürgerschaftlichen Partizipationsdrang. So beschreibt Michael Ruck die Planungsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland anhand der wichtigsten Leitbilder und Akteure, der politischen Konstellationen und der gesellschaftlichen Entwicklungen. Habbo Knoch thematisiert dagegen ausgehend von "1968" Formen bürgerschaftlichen Engagements und Protestverhaltens.

Sabine Meckings Fallstudie zu Nordrhein-Westfalen knüpft an diese Ausführungen an und richtet den Fokus auf zwei Bürgerbewegungen. Sie untersucht die 1973 in Wattenscheid gegründete "Aktion Bürgerwillen", die den Protest der Bürgerinitiativen gegen die Zentralisierungs- und Eingemeindungspläne der Landesregierung im ganzen Land bündeln wollte, um eine Mitbestimmung der Kommunen und Bürger zu erwirken, und den erst nach dem Abschluss der Gebietsreform gegründeten "Kettwiger Kreis", der sich für die Rückgemeindung einzelner Kommunen einsetzte. Die überparteilichen Aktionsgemeinschaften hatten keinen nennenswerten Erfolg, was nicht zuletzt daran lag, dass sich in Politik und Verwaltung erst langsam ein Demokratieverständnis durchsetzen musste, das in den Bürgern nicht nur passive Objekte sah, sondern sie als mitbestimmenden Faktor im politischen Prozess anerkannte. So ist auch die Schlussthese der Autorin zu verstehen, die konstatiert, in Nordrhein-Westfalen sei die Gebietsreform eine Reform für den Bürger und nicht mit dem Bürger gewesen.

Jan Nikolas Dicke behandelt in seinem Aufsatz verschiedene Muster der Kooperation zwischen Politik, Verwaltung und Bürgern am Beispiel der Gebietsreform im nordrhein-westfälischen Kreis Borken. Er kann aufzeigen, dass die Bürger keine aktive Rolle im Neuordnungsverfahren spielten. Allerdings veränderte sich die politische Kultur mit der Zeit in dem Sinne, dass die öffentliche Meinung zur Legitimation eigener Positionen diente und der Bürgerwille so zumindest indirekt zur Geltung kam.

Axel Bernstein nimmt dagegen die Kreisgebietsreform in den Blick, wobei sich sein Interesse auf zwei Neuordnungsverfahren konzentriert: Die Bildung der Stadt Norderstedt und ihre Angliederung an den Kreis Segeberg sowie die Schaffung neuer Kreise im Norden von Schleswig-Holstein. Bernstein untersucht die Möglichkeiten von Kreisen und Gemeinden, die Reformmaßnahmen aktiv mitzugestalten im Rahmen neuer Demokratisierungsinitiativen der Landesregierung, die im Zuge der Kreisgebietsreform neue Partizipationsmöglichkeiten schuf.

Johannes Koenig beschreibt die Gebiets- und Funktionalreform in Hessen, wobei er hauptsächlich die politische Ebene und ihre vielen Akteure betrachtet. Etwas zu kurz kommt das interessante Beispiel der aus den beiden Städten Gießen und Wetzlar zusammengesetzten Stadt Lahn und ihrer baldigen Wiederauflösung.

Die lesenswerte Untersuchung Christina Steinbickers beschäftigt sich mit dem Zusammenhang von Partizipationsbestrebungen und Kreisgebietsreform in Rheinland-Pfalz. Nach einer genauen Analyse des Untersuchungsraums und der Neuordnungspläne der Landesregierung werden zwei Aktionsgemeinschaften in der Pfalz und der Eifel eingehender in den Blick genommen. Wie die Autorin feststellt, waren beide Bündnisse keine echten Bürgerinitiativen, weil sie von Parteien und Verbänden getragen wurden. Dazu standen vielfach wirtschaftliche Interessen hinter den Aktionen, was wohl auch der Art der Reform geschuldet war. Die Kreisidentität war eben, wie bereits Axel Bernstein für Schleswig-Holstein konstatierte, eine "Elitenidentität" (124). Und auch in Rheinland-Pfalz mussten bestimmte Formen politischer Partizipation erst noch eingeübt werden.

Maximilian Walleraths Beitrag schlägt die Brücke von der Historiografie zu den Rechts- und Verwaltungswissenschaften; er leitet über zu aktuellen Entwicklungen und stellt die Frage nach rechtlichen Grenzen, Möglichkeiten und Aufgaben von Gebiets- und Funktionalreformen.

Hans-Günter Henneke blickt auf einzelne Bundesländer und beschreibt neuere Reformentwicklungen in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Hessen, Sachsen, Schleswig-Holstein, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern und dem Saarland. Bernd Kregel erläutert die verschiedenen Phasen der Neuordnungsmaßnahmen in Sachsen-Anhalt von der Wiedervereinigung bis heute. Hier würde man sich eine stärkere Berücksichtigung der eingangs gestellten Leitfragen und eine bessere gesamtgesellschaftliche Kontextualisierung wünschen. Dasselbe Problem hat die Studie von Hubert Meyer, die ebenfalls zu wenig über den verwaltungswissenschaftlichen Tellerrand hinausblickt. Seine Arbeit untersucht die Neuordnungspläne der Landesregierung von Mecklenburg-Vorpommern, die eine radikale Reduzierung der Landkreise auf fünf Großkreise vorsahen, vom Verfassungsgericht in Greifswald aber gestoppt wurden. Utz Schliesky beschreibt schließlich Strategien der Verwaltungsmodernisierung in Schleswig-Holstein.

Der Beitrag von Frank Lubowitz fällt etwas aus der Reihe, da er sich nicht auf die Bundesrepublik beschränkt, sondern einen Blick nach Dänemark wirft. Dabei untersucht der Autor kommunale Gebiets- und Funktionalreformen und ihre Auswirkungen auf die deutsche Minderheit. Im Fokus stehen die wichtigsten Punkte der Neuordnungsmaßnahmen: Formen bürgerschaftlicher Partizipation in den Kommunen und die Regelungen des Minderheitenschutzes in der Region Nordschleswig. Leider gibt es keine weiteren Beiträge dieses Zuschnitts, sodass Lubowitz' Aufsatz etwas verloren wirkt. Dabei hätte sich die vergleichende Perspektive angeboten, um die Demokratisierungsprozesse und bürgerschaftlichen Initiativen, wie man sie aus der Bundesrepublik kennt, in den europäischen Kontext einordnen zu können.

Abschließend lässt sich feststellen: Der Sammelband bietet einige sehr interessante Anregungen für weitere Forschungen, er zerfällt jedoch in zwei eher unverbundene Teile, die auch von den eingangs gestellten Leitfragen nicht zusammengehalten werden. So geht der innere Zusammenhalt weitgehend verloren.